Met toelichting van Mieke Vodegel, juriste van Stichting De Woudreus.
Te
PAS of te ONPAS?
De
prejudiciële vragen gaan vooral over de toelaatbaarheid van de PAS,
of en in hoeverre PAS concordeert met de passende beoordeling van
artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn (Hr). Maar ook natuurlijk of de PAS
niet te ONPAS wordt gebruikt, namelijk voor nationaal beleid! Dat
krijgt u als extra.
Het
Hof deed uitspraak op 8 november jl.
Inleiding
Het
doel van het PAS is het verlagen van de stikstofdepositie op
kwetsbare natuurgebieden waar stikstof een probleem is. De
stikstofdepositie wordt echter niet
gemeten, maar
ingeschat met het rekenmodel
Aerius, dat onvoldoende gevalideerd
is met metingen en de nodige onzekerheden kent.
Het
PAS vervangt de passende beoordeling voor stikstofdepositie bij de
vergunning-verlening op grond van de Wet
natuurbescherming.
Herstelmaatregelen
natuurgebieden.
Wat
wil de PAS dus: door allerlei herstelmaatregelen in de natuurgebieden
uit te voeren toch ruimte verlenen voor Natuurbeschermingswet (NB)
vergunningen..
Belangrijk
zijn dan ook de wijze en betrouwbaarheid van metingen van de
ammoniak: De metingen van de luchtkwaliteit moeten de hoeveelheid
ammoniak en de bron aantonen. Is er teveel in de lucht dan zijn er
minder vergunningen mogelijk. Echter, er zijn nog slechts 4
stations die de kwaliteit meten en die zijn alle dichtbij en
een zelfs te dicht bij een veeteeltbedrijf gevestigd: De
verdergaande bezuinigingen in het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit,
in combinatie met de toenemende impact van één lokale bron
(Vredepeel), tonen aan hoe slechts één agrarisch bedrijf steeds
meer bepalend wordt voor het landelijke ammoniakbeleid, aldus het
rapport van 18 mei getiteld Ammoniak in Nederland, (
Rotgers&Hanekamp) .
Toepassing
PAS te ONPAS:
Inleiding:
Nationale koppen
Veel
schrale en natte natuurdoelen in de natuurgebieden zijn echter GEEN
Europese verplichting maar nationale koppen.
Dit vloeit voort uit de Relatienota 1975, de Ecologische
Hoofdstructuur 1980 en later de Structuurnota 1993. Het stond toen al
op de rol om landbouwgrond (cultuurgrond) te ontgronden en tot moeras
te “ontwikkelen”. Nog voor de nationale aanwijzingsbesluiten
N2000 gebieden heeft een ‘TASKFORCE VERDROGING’ besloten dat
Nederland verdroogt, dat daarom naaldbos moest worden gekapt en een
groot aantal gebieden vernat. Dit is voortborduren op nationaal
beleid: kappen en vernatten, buffergebieden aanwijzen zijn eveneens
geen richtlijnverplichting.
N2000
gebieden: bescherming:
Het
zwaarste beschermingsregime voor N2000 gebieden, namelijk dat
van een passende beoordeling, (art. 6.2 t/m 6.4 Hr) is
uitsluitend van toepassing op habitattypen en habitats van
soorten op basis waarvan de gebieden zijn geselecteerd (zie
hiervoor o.m. de uitleg van de Europese Commissie, Beheer van
Natura 2000 gebieden [9]) - de z.g. kwalificerende
elementen - dus niet op alle elementen die op het
Standaardgegevensformulier zijn opgenomen.
Artikel
6, lid 1. Hr: Dit lid is van toepassing op alle elementen die
op het Standaardgegevensformulier zijn opgegeven. Bij het vaststellen
van de maatregelen kan direct een afweging gemaakt worden met
sociaal-economische en andere aspecten om uitvoering te geven aan
artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Artikel 6 lid 1 is
evenwel NIET van toepassing op een Vogelrichtlijngebied. Daar telt
wel artikel 6.2/6.4. Alsook het regime van artikel 3 Vr, wat nooit is
geïmplementeerd.
Schrale
en natte natuur verdraagt geen stikstof:
Kenmerk
en gevolg van schrale en natte natuur, zoals hoogveen en natte heide,
is, dat deze geen stikstof verdraagt.. De stikstof minnende planten
als braam en bomen, zoals naaldbomen, zullen er minder last van
hebben. Integendeel, naaldbomen zijn fijnstoffilters. Zij vangen de
stikstof op. Als men die filters weghaalt daalt de depositie
rechtstreeks op de grond. De rest laat ik aan deskundigen.
Terug
naar het Hof en de PAS : toelaatbaar of niet?
Belangrijke
rechtsvraag is of de PAS toelaatbaar is. Ja, zegt het Hof, het is
principieel toelaatbaar, MAAR….. de onderbouwing mag niet zwakker
zijn dan een passende beoordeling als aangegeven in artikel 6 lid 3
in de Habitatrichtlijn.
En
dat mag de Raad van State zelf doen.
Nogmaals:
Uiteraard
geldt de Habitatrichtlijn artikel 6 lid 2 tot en met 4 en dus ook de
PAS uitsluitend voor die soorten of habitats (van soorten) waarvoor
het Natura 2000gebied is geselecteerd en aangewezen. Dat zegt het
Hof ook: dus niet
zomaar “alle natuur”!
Maar: “voor de natuurlijke kenmerken” van de betrokken
gebieden”.
Het
begrip “Natuurlijke kenmerken” wordt uitgebreid behandeld in de
Arresten Briels en Sweetman.
Zie
ook AG Yves Bot, zaak C-441/17: De advocaat-generaal brengt daar om
te beginnen in herinnering dat de lidstaten op grond
van de habitatrichtlijn passende beschermings-maatregelen dienen te
nemen om de ecologische kenmerken van gebieden waarin dergelijke
natuurlijke habitats liggen, te behouden.
De
Deurnesche Peel, Maria Peel en Groote
Peel:
Een
van de natuurlijke
kenmerken
van de Deurnesche Peel,
Maria Peel
en Groote Peel is habitattype 7120, dat van herstellend/ verdwenen
hoogveen. Dit staat dus op het SDF.
Dat stelt minder hoge eisen aan stikstof dan het type 7110, (actief
hoogveen). Doordat er type 7110 wordt uitgevoerd met voorrang -
overigens met Life subsidie (Subsidie
voor
ondernemers, overheden en ngo's voor de ontwikkeling en uitvoering
van Europees natuur- en milieubeleid)
-
hebben 150 boeren al het veld geruimd, is land ontgrond en zo kwamen
de volgende boeren aan de beurt. Het probleem van bedrog breidt zich
als een inktvlek uit. Het is te betreuren dat het Hof daar niets
over opmerkt, want
7110 is immers geen
natuurlijk kenmerk.
De
kwalifcerende elementen, ecologische kenmerken, natuurlijke
kenmerken: die zijn te vinden op Het Standaard Gegevensformulier
van elk Natura 2000 gebied. De gegevens van het SDF zijn cruciaal
voor de instandhoudings-doelstellingen. Het Hof verwijst naar het
Sweetman arrest: “Volgens de tiende overweging van de
habitatrichtlijn moet elk plan of programma dat een significant
effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een
aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal
worden, immers op passende wijze worden beoordeeld. Deze overweging
komt tot uitdrukking in artikel 6, lid 3, van deze
richtlijn, dat onder meer bepaalt dat voor een plan of project dat
significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied, slechts
toestemming kan worden gegeven nadat een passende beoordeling is
gemaakt van de gevolgen daarvan voor het gebied (Arrest
van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman, C‑323/17,
EU:C:2018:244, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het
Hof neemt voetstoots aan wat de verwijzende rechter zegt:
69
“In casu blijkt uit de in punt 27 van dit arrest genoemde
bevindingen van de verwijzende rechter dat er in veel Nederlandse
Natura 2000-gebieden sprake is van overbelasting van
stikstofdepositie, en dat de belangrijkste nationale bron van
uitstoot van stikstof de agrarische sector is.”
Veel
Nederlandse Natura 2000 gebieden hebben actief hoogveen 7110
toegevoegd, waarvoor bijvoorbeeld 2 gebieden, w.o. het Bargerveen
kwalificeert. Hoogveenontwikkeling in een N2000 gebied zonder dat het
daarvoor kwalificeert is een nationale kop: en dus voor eigen risico,
dus heeft geen recht op de zwaarste bescherming van de richtlijn en
PAS.
Is
dan te ON-PAS van toepassing?
Het
zal een vogel als de Zwarte Specht een zorg zijn. Als zijn
habitat maar in stand blijft: die hoeft niet bang te zijn voor een N
molletje meer of minder.
de
schrale natuur is, als gezegd, door Nederland in groten getale als
natuurdoel bovenop en in plaats van de verplichtingen van alle N2000
gebieden gelegd.
Het
Hof zegt: Opletten: niet je winst incalculeren.
Daarbij,
zo overweegt het Hof, moet in de passende beoordeling niet alleen
worden gekeken naar de te verwachten positieve gevolgen
van die maatregelen, maar ook naar vaststaande of mogelijke
nadelige gevolgen daarvan. Kortom, maatregelen die losstaan
van het PAS mogen niet worden betrokken in een passende beoordeling
indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten
tijde van die passende beoordeling.
De
onderbouwing van de dalende trend van de stikstofdepositie is
wetenschappelijk onvoldoende onderbouwd. Ook het Europese Hof, zo
lijkt het, pleit voor een betere wetenschappelijke onderbouwing van
stikstof-effecten
van genomen maatregelen.
Beweiden
en bemesten ook passend beoordelen?
Het
Hof vervolgt:
70
‘Zoals de advocaat-generaal in de punten 117 en 126 van haar
conclusie heeft opgemerkt, moet dan ook worden nagegaan of
activiteiten zoals het op of inde bodem brengen van meststoffen en
het weiden van vee verenigbaar zijn met de
instandhoudingsdoelstellingen van de beschermde gebieden in de
provincies Gelderland en Limburg, dan wel significante gevolgen
kunnen hebben voor die gebieden.
71
Bovendien valt, zoals de advocaat-generaal in punt 118 van
haar conclusie in wezen heeft aangegeven, niet uit te sluiten dat het
weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen in
elk geval onder het begrip „project” in de zin van artikel 1, lid
2, onder a), van de MER-richtlijn vallen.”
Dat
geldt in onze opinie uitsluitend voor de twee aangewezen gebieden
met name actief hoogveen 7110 op het SDF als natuurlijk kenmerk.
Bijvoorbeeld
het Bargerveen (actief hoogveen); maar waaronder NIET de Deurnesche
Peel, Maria Peel en Groote Peel. En geldt voor al die gebieden
waarvan 7110 en natte heide is toegevoegd als nationaal doel, dus de
PAS hoort daar niet te worden toegepast!
Het
Hof zegt:
Is
het een herhaling van zetten die al aan de gang was voor de
inwerking-treding van de richtlijn, zoals sloten schonen en
uitbaggeren, met instandhouding van de kwalificerende habitats en
habitats van soorten, dan is geen passende beoordeling nodig want er
is geen sprake
van een project:
”als
het gaat om één enkele verrichting, die zich kenmerkt door een
gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming,
met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de
activiteit wordt uitgevoerd. ”Een activiteit is namelijk
alleen in overeen-stemming met artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn, als
is gegarandeerd dat die activiteit niet leidt tot een verstoring die
significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de
Habitatrichtlijn.”
Monitoring:
De
monitoring via artikel 11 Hr. (die niet eens is geïmplementeerd!!)
samen met artikel 6 lid 2, geeft de overheid in principe de
mogelijkheid het bedrijf te sluiten: r.o.137
(Wet
op de rechterlijke organisatie)
: ”Gelet
op het voorgaande dient op de achtste vraag in zaak C‑293/17
te worden geantwoord dat artikel 6, lid 2, van de
habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat maatregelen die zijn
opgenomen in een nationale regeling als die in het hoofdgeding,
waaronder procedures voor monitoring van en toezicht op agrarische
bedrijven waarvan de activiteiten stikstofdepositie veroorzaken, en
de mogelijkheid tot het opleggen van sancties waarbij zelfs sprake
kan zijn van sluiting van die bedrijven, voldoende zijn om te voldoen
aan deze bepaling.”
Dat
is o.i. een zeer zware sanctie en die is buiten proportie,
ten eerste omdat artikel 11 Hr. niet is geïmplementeerd
in Nederland en ten tweede omdat de overheden de maatregelen in
natuurgebieden zelf niet eens monitoren!
Salamitactiek:
Ook
is het uitkijken geblazen met de salamitactiek: het Hof wijst er op
dat vele projecten die op zich onder de grens van het PAS liggen,
tezamen de grens overschrijden: waar hebben we dat meer gehoord?!
PAS
op:
de
PAS- passende beoordeling geldt niet alleen voor onze natuur
/natuurdoelen:
Nieuwe
woonwijken, toename verkeer d.m.v. aanleg wegen, en uitbreiding van
industriële activiteiten moeten een afweging krijgen door middel van
de PAS. Ofwel passend beoordeeld volgens de natuurwet. (art. 6 lid 3
Hr).
Dat
geldt ook voor transferia, fietspaden, Mountainbike-routes festivals,
vuurwerkshows, IN of nabij Natura 2000 gebieden.
Gevolg:
Op slot door nationale koppen en slechte implementatie.
Nederland
heeft zichzelf de das om gedaan door de natte en schrale
natuurdoeleinden OVERAL te willen ontwikkelen, aanwezig of niet, en
die zijn helemaal niet kwalificerend in vele gevallen, want niet op
het Standaard Gegevens Formulier. Maar wel gevoelig voor
stikstofdioxide.
Dus
waarom daar het zwaarste beschermingsregime op toepassen? Dat is in
strijd met geest en letter van de Habitatrichtlijn. En vragen om
problemen.
Tot
slot: Vogelvrij
De
opmerking dat ook bemesten en beweiden een “project” is in de zin
van artikel 6 lid 3, als aan een aantal strikte voorwaarden niet
wordt voldaan, is ook iets waar
Stichting De Woudreus
herhaaldelijk mee te maken kreeg: namelijk bij de zg. bos-omvorming
in N2000 gebieden, of het in toenemende mate “creëren van open
plekken”, notabene als het een VR(virtual
reality) habitat betreft.
Als
je naaldbossen “omvormt “ vernietig je de habitat van aangewezen
soorten volgens de Vogelrichtlijn, welke habitats dezelfde
bescherming dienen te genieten volgens art. 6 lid 2 van de
Habitatrichtlijn.
Als
aangewezen als Vr-gebied voor de wespendief en of de Zwarte Specht,
vormt dit gebied eerst en vooral een „speciale beschermingszone”
voor vogels. Daar is de Hr niet van toepassing, althans niet op het
gebied van herstel van prioritaire habitats. Wel zijn artikel 6 lid 2
tot en met 4 van toepassing voor de bescherming van het gebied/de
habitat van die vogels.
Die
habitat in een Natura 2000 gebied heeft recht op strikte
bescherming; meer dan de natte natuur wanneer dit niet als natuurlijk
kenmerk is aan te merken.
Dan
is dat zeker zo als alle bestaande naaldbossen voor een percentage
van 80% worden ‘omgevormd’ ………dat is precies wat het Hof
aangeeft: dan pleeg je inbreuk op je richtlijnverplichtingen.
En:
….dat is dan regelrecht in strijd met artikel 6 lid 3 Hr.
Maar
ja, deze habitats zijn toch
vogelvrij in Nederland….
